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Autor des Artikels

Henning Schulze

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06.03.2017 / Henning Schulze

Beteiligung darf kein reines Instrument der Pflicht­erfüllung sein

Wie sollten erfolgreiche Beteiligungsprozesse gestaltet sein, wo liegen die Grenzen von Beteiligung und was hat es mit der vielzitierten "schweigenden Mehrheit" auf sich? Zu diesen und anderen Fragen haben wir im Dezember 2016 mit Frau Prof. Dr. Sylke Nissen (Universität Leipzig, Institut für Soziologie) und Frau Dipl. Pol. Karin Lange (zertifizierte Mediatorin, ebenfalls Universität Leipzig) gesprochen. Beide sind für die sozialwissenschaftliche Begleitung im Projekt „Lebendige Luppe“ verantwortlich. Anlass des Gesprächs war die Erarbeitung eines Kommunikationskonzepts im NeulandQuartier. Wir freuen uns, im Folgenden Auszüge aus dem Gespräch zu dokumentieren.

NeulandQuartier: Frau Nissen, Frau Lange, wie gehen Sie als Wissenschaftlerinnen im Projekt „Lebendige Luppe“ beim Thema Beteiligung vor, wer sind wichtige Partner und wo sehen Sie die Problemlagen?

Sylke Nissen: Zunächst haben wir ein Kommunikationskonzept mit einer Stärken-Schwächen-Analyse erarbeitet und dafür die Zielgruppen sowie Stakeholder genau betrachtet. Auf der Basis dieser Vorarbeiten gestalten wir unsere Kommunikationsarbeit. Es hat sich herausgestellt, dass vor allem jene Stakeholder eingebunden werden sollten, die unmittelbar vom Projekt betroffen sind oder sich betroffen fühlen können: Anrainer des Projektgebietes (Anwohner, Flächen- und Waldeigentümer, Bauern, Kleingärtner usw.). Hier müssen wir im zweiten Schritt schauen, wie stark deren Interesse und Einfluss auf das Projekt ist. Danach lassen sich mehr oder weniger zugeschnittene Strategien der Öffentlichkeitsarbeit und möglicherweise der Partizipation gestalten. Dieser Punkt macht den größten Teil unserer Öffentlichkeitsarbeit aus.

Im weiteren Verlauf wurde deutlich, dass die Umweltverbände sich in starkem Maß für das Projekt – die Wiedervernässung der Auenlandschaft – interessieren und engagieren mit von der Projektintention abweichenden Vorstellungen. Insofern hat sich der Schwerpunkt der Kommunikation auf diese Stakeholder verlagert, um die Projektziele und die unterschiedliche Wahrnehmung miteinander kompatibel zu machen.

Wir gut funktioniert das in der Praxis?

Ganz banal gesagt, ist das Ziel unserer Arbeit, eine Gesprächsbasis herzustellen, damit die verschiedenen Akteure einander zuhören und den jeweils anderen Standpunkt wahrnehmen. Bis vor circa zwei Jahren konnte man von den Diskussionen um die Entwicklung des Auwalds den Eindruck bekommen, alle wollen sich dafür einsetzen, Kooperation und konstruktiver Dialog sind aber nur schwer möglich.

Hier haben wir angesetzt und arbeiten immer noch daran, auch für sensible Themen eine Gesprächsbasis zu schaffen, damit die Akteure, die sich dort engagieren, gegenseitig von ihrem Wissen profitieren können und gemeinsam weiterkommen. Das klappt manchmal besser, manchmal gibt es Rückschläge. Wir sind eben alle Menschen. Da spielen ganz verschiedene Ebenen eine Rolle und man kann nicht schematisch vorgehen.

Das Wissen, von dem Sie sprechen, ist ja mitunter sehr komplex. Wie lässt sich das verständlich aufbereiten, vor allem gegenüber den betroffenen Bürgerinnen und Bürgern?

Das ist ein mühsamer Prozess, die komplexen Zusammenhänge zu vermitteln. Allerdings geht daran kein Weg vorbei! Sonst riskiert man Protest, der halbinformiert ist oder mit einer anderen Informationsbasis arbeitet. Dem lässt sich einerseits mit guter Informationsarbeit vorbeugen. Aber ich sehe auch die Schwierigkeit aus administrativer Perspektive: Vor allem die Mitarbeiter der Kommune haben anderes zu tun, als auch noch eine leichte Sprache zu finden, und ich denke, diejenigen, die dicht an den Prozessen arbeiten, haben immer die Sorge, dass sich die ohnehin schon langwierigen Verfahren durch solche Ansätze der Beteiligung noch weiter verzögern.

Sie haben mit dem NABU einen Umweltverband als Partner bei der Kommunikation. Ist das Teil ihrer Strategie, sich damit einen Akteur mit ins Boot zu holen?

Dafür gibt es zunächst einen rein formalen Grund: Das Projekt ist eines der Stadt Leipzig gemeinsam mit dem NABU. Ein zweiter Grund mag darin liegen, dass die Stadt Leipzig die Inhalte des Projekts eingeschränkter nach außen kommunizieren kann, als der NABU es vermag. Insofern kamen hier zwei einander ergänzende Interessen zusammen. Das funktioniert in der Praxis auch gut.

„Der Hype um Beteiligung als Wundermittel der Konfliktlösung führt in eine falsche Richtung. Er trägt auch zu Enttäuschungen bei, wenn die Erwartungen nicht erfüllt werden.“

Spannend finden wir natürlich ihre Perspektive als Wissenschaftlerinnen – welchen Fragen gehen Sie nach und gibt es erste Erkenntnisse?

Unser Interesse ist zunächst ein empirisches. Wir nehmen aus sozialwissenschaftlicher Perspektive die Prozesse in den Blick, die dem Projekt potenziell zum Erfolg verhelfen. Auf der analytischen Seite zeichnet sich ab, dass man sich verstärkt um die Grenzen der Beteiligung kümmern muss. Der Hype um Beteiligung als Wundermittel der Konfliktlösung führt unseres Erachtens in eine falsche Richtung. Er trägt auch zu Enttäuschungen bei, wenn die Erwartungen nicht erfüllt werden, die an Partizipation gekoppelt sind. Insofern würden wir gerne einen etwas skeptischeren Blick verfolgen und fragen, wo kann man Partizipationsinstrumente sinnvoll einsetzen und wo muss man sich klar machen, dass sie zu nichts oder zu weniger führen als erhofft?

Das ist ein systematisches Problem: Über Partizipation wird immer nur ein Teil der Öffentlichkeit beziehungsweise der Betroffenen erreicht, und damit entsteht ein systematisch verzerrtes Bild. Beteiligt werden vor allem Menschen, die Zeit haben, oder Geld – oder beides. Und die beteiligen sich, weil sie beispielweise eine bestimmte Wahrnehmung der geplanten Entwicklung haben, die nicht mit ihren Interessen übereinstimmt. Ganz krude gesagt, machen diese Leute Interessenpolitik und versuchen, ihre Partikularinteressen durchzusetzen. Hier sind die Grenzen von Partizipation erreicht. Zumindest ist mir kein Instrument der Partizipation bekannt, das den gleichen Stellenwert haben kann wie die existierenden Verfahren unserer repräsentativen Demokratie.

Aus Sicht der Administration ist die Grenze dort erreicht, wo bei der Antragstellung, beispielsweise bei Drittmittelprojekten, ein bestimmter Prozess geplant und bewilligt worden ist. Wenn der auf Konflikte mit den Stakeholdern trifft, ist der Handlungsspielraum nur gering. Wenn Sie nun aber Partizipationsinstrumente ins Spiel bringen – Workshops, Anhörungen – und hinterher stellt sich heraus, den Leuten wurde die Zeit gestohlen, sie wurden angehört, das Verfahren ist aber bereits festgelegt, dann haben Sie größeren Frust als vorher.

„Zur stillschweigenden Mehrheit gehören zunehmend auch die, die unfreiwillig schweigen. Wie weit kann man deren Toleranz strapazieren, ist die Frage.“

Wie verhält es sich mit der vielzitierten „schweigenden Mehrheit“? Haben wir es hier mit einer Gruppe zu tun, die mit Instrumenten der Partizipation nur schwer adressierbar ist?

In der Tat gab es früher die Vorstellung von einer Mehrheit in der Bevölkerung, die stillschweigend – eben durch den Verzicht auf Kommentare und Stellungnahmen – einer Entwicklung zugestimmt hat. Wir müssen das heute jedoch weiter differenzieren: Zu dieser stillschweigenden Mehrheit gehören zunehmend auch die, die unfreiwillig schweigen. Wenn sie Akteure haben, die möglicherweise von einer Maßnahme stark betroffen sind, aber abends um 19 Uhr ein Kind ins Bett bringen müssen und deshalb nicht an einer Bürgerversammlung teilnehmen können, dann ist das nicht der klassische Fall von einer schweigenden Mehrheit im Hintergrund. Wie weit kann man deren Toleranz strapazieren, ist die Frage.

Fassen wir Sie richtig zusammen, dass Sie Beteiligung vor diesem Hintergrund als Instrument grundsätzlich kritisch sehen?

Nicht ganz: Wir möchten zeigen, dass man sich über die Grenzen von Beteiligung klar werden muss und das Instrument nicht nur in den Raum werfen sollte, weil man glaubt, damit Probleme in einem Verwaltungs- oder Projektprozess lösen zu können. Gerade weil ich mich auf eine schweigende Duldung eben nicht mehr verlassen kann, muss ich mir überlegen, wie ich einer Maßnahme zur Akzeptanz verhelfe, sie erfolgreich umzusetzen. Es ist dabei unbedingt erforderlich, sich im Vorfeld sehr genau darüber Gedanken zu machen, was wichtige Akteure und Stakeholder sind, mit welchen Problemen ich rechnen muss. 

„Die Verwaltung und die politischen Akteure müssen den Ansatz ernst nehmen und glaubwürdig vermitteln, dass sie die Expertise des Publikums hören wollen. Hier hapert es manchmal noch.“

Sehen Sie Wege, die sich abzeichnende Konkurrenz zwischen Beteiligung und den klassischen Verfahren der repräsentativen Demokratie aufzulösen?

Der wichtigste Begriff ist hier meines Erachtens Glaubwürdigkeit. Beteiligung darf kein reines Instrument der Pflichterfüllung sein. Die Verwaltung und die politischen Akteure müssen den Ansatz ernst nehmen und glaubwürdig vermitteln, dass sie die Expertise des Publikums hören wollen. Hier, denke ich, hapert es manchmal noch: Beteiligung wird eher noch als lästige Pflicht wahrgenommen, die Geld und Zeit kostet, und am Ende kommt etwas heraus, das die Verwaltung so nicht wollte.

Von Konkurrenz kann insofern nicht die Rede sein, als dass kein Beteiligungsverfahren von einem Stadtrat oder Kommunalparlament getroffene Entscheidungen aufheben kann. Inhaltlich kann das jedoch schon der Fall sein, weil in einem Planungsprozess Akteure zusammenkommen, die ein anderes Interesse oder eine andere Kompetenz haben als ein Stadtrat.

Was wäre aus Ihrer Sicht eine optimale Kommunikation?

Optimale Kommunikation beinhaltet für mich die Wahrnehmung des jeweiligen Kommunikationsgegenübers, nimmt den jeweils Anderen in seinen Interessen und Zielen ernst, agiert respektvoll – man bleibt auf der Sachebene und vermeidet, in persönliche Konflikte abzurutschen. Das ist zentral.

Die AG Stadtwald in Leipzig ist ein Beispiel, wo das aus unserer Sicht schon sehr gut funktioniert. Die AG ist ein vom Stadtförster und dem Amt für Stadtgrün und Gewässer initiiertes Forum. Mitarbeiter aus den Ämtern, Wissenschaftler und Vertreter der Öffentlichkeit und von Umweltverbänden sitzen hier an einem Tisch und diskutieren Fragen der Entwicklung des Stadtwaldes. Es wird frühzeitig informiert und Akteure werden, wo immer es möglich ist, mit ihrer Expertise in Entscheidungen eingebunden. Zumindest aus unserer externen Wahrnehmung kommuniziert dieses Gremium schon sehr gut und bringt dabei Dinge auf den Weg. Die Reichweite der Themen und Ergebnisse sind hier freilich begrenzt.

Ist die begrenzte Reichweite ein Moment, das für den Erfolg von Beteiligung relevant sein kann?

Das ist ein guter Punkt. Je kürzer die Reichweite ist, desto größer ist tatsächlich die Chance, mehr oder weniger alle Betroffenen zu beteiligen. Je weiter der Kreis ist, desto unsicherer ist, wer sich angesprochen fühlt, wer welche Interessen hat und Entscheidungspotenzial sieht. Wohin das führen kann, sieht man an Referenden wie dem über den Austritt Großbritanniens aus der EU.

Wir bedanken uns für das Gespräch!

Im Projekt „Lebendige Luppe“ sollen bis 2018 im nordwestlichen Leipziger Auwald ehemalige Wasserläufe revitalisiert und wieder zu einem Fließgewässer verbunden werden. Im Projekt kooperieren die Städte Leipzig und Schkeuditz mit dem NABU-Landesverband Sachsen e. V. Für die wissenschaftliche Begleitung zeichnen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler der Universität Leipzig und des Helmholtz-Zentrums für Umweltforschung (UFZ) verantwortlich.

NeulandQuartier berät Unternehmen und Kommunen bei Dialog- und Beteiligungsprozessen. Dabei bündeln wir unsere hohe Expertise in den Bereichen Strategische Kommunikation, Dialog und Öffentlichkeitsbeteiligung, Public Affairs und Krisenkommunikation mit unserem fundierten Wissen über kommunale Kontexte. Unsere Kompetenzen konnten wir u. a. in Projekten für die Stadt Leipzig, die Leipziger Verkehrsbetriebe, das Sächsische Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit (SMWA) sowie den Verband Kommunaler Unternehmen (VKU) bereits unter Beweis stellen. Von den Standorten Leipzig und Berlin beraten wir unsere Kunden bundesweit mit einem eingespielten Team aus 15 Kommunikationsexperten und einem deutschlandweiten Netzwerk kompetenter Partner.

Bilder: pixabay